«Реформа інституту місцевого референдуму: участь громадян в урядуванні»

На сьогодні для громадськості та органів місцевого самоврядування дедалі більше стає актуальним питання можливостей безпосередньої участі громадян в урядуванні, в тому числі шляхом проведення місцевого референдуму. Насамперед це зумовлено тими умовами, в яких сьогодні працюють органи місцевого самоврядування – умовами дедалі більшої обмеженості політичної свободи та ресурсної залежності від Уряду. До рішень, які приймаються в таких умовах, висуваються вищі вимоги щодо легітимності та якості. 

Аналіз ситуації на місцях та консультації із зацікавленими сторонами, проведені упродовж останнього року учасниками Мережі підтримки реформ, свідчать про декілька тенденцій, які не можна вважати сприятливими по відношенню до інституційної та економічної спроможності органів місцевого самоврядування, а також неурядових структур, зацікавлених у розбудові потенціалу місцевого розвитку. 

а) Відбувається процес централізації влади та поступового обмеження ролі і повноважень місцевого самоврядування; перетворення його на інститут публічної влади, підпорядкований вертикалі виконавчої влади. Про це свідчать зокрема практика розподілу субвенцій на соціально-економічний розвиток регіонів, перегляду власних регуляторних актів органами місцевого самоврядування. 

б) Самоврядним платформам та асоціаціям владою відведена досить обмежена роль у законотворчому процесі. Наслідками цього є неузгодженість за наслідками у застосуванні норм нових Бюджетного та Податкового кодексів, що в сукупності не призвели до збільшення фінансової самодостатності органів місцевого самоврядування, особливо у частині видатків розвитку. 

в) Спрощений підхід у розумінні проблем житлово-комунального господарства призвів до затримки реформи. Спроби запровадження прозорості та обґрунтованості в тарифній політиці супроводжуються «тіньовими» процесами просування нового житлового кодексу, який не передбачений президентською програмою і не схвалюється широким громадським та експертним середовищем, а також спробами запровадження додаткових механізмів централізованого розподілу компенсацій різниці між цінами і тарифами, утворення вертикально-інтегрованих управлінських структур в галузі житлово-комунального господарства. 

г) Влада розглядає третій сектор як додатковий інструмент впливу на бізнес-середовище, а не як рівноправного партнера в політичному процесі. Про це свідчить ініціатива запровадження інституту саморегулівних організацій як інструменту регуляторного впливу влади на бізнес. 

Ці взаємонеузгоджені спроби реформ свідчать про те, що відповідні політичні рішення не були глибоко проаналізовані з урахуванням місцевої специфіки, формування «порядку денного» цих ініціатив не передбачало врахування позицій, сформованих завдяки механізмам місцевої демократії. Втім, хоча в даному контексті територіальній громаді відведена роль об’єкта, а не суб’єкта реформи, виклик соціальної напруги доведеться приймати громадянському суспільству та місцевим політикам. Одним з найкращих способів стабілізації ситуації, що складатиметься в наступні роки є застосування інструментів безпосередньої демократії, зокрема місцевого референдуму, для схвалення виважених і загальноприйнятних рішень, важливих для громади. 

При цьому чинне законодавство принципово обмежує відповідні прагнення громади, а останні спроби влади його удосконалити виявилися неякісними. 

Закон „Про місцеве самоврядування в Україні” закріплює ряд механізмів безпосередньої участі членів територіальних громад у вирішенні питань місцевого значення. Серед таких форм, зокрема – місцевий референдум, загальні збори громадян за місцем проживання, місцеві ініціативи (статті 7-9 Закону). Найбільш ефективним з цих механізмів міг би бути лише місцевий референдум, адже місцеві ініціативи потребують схвалення місцевими радами, а рішення загальних зборів громадян за місцем проживання не підлягають обов’язковому виконанню – вони лише враховуються органами місцевого самоврядування в їх діяльності. 

Потенціал референдуму як форми безпосередньої участі громадян у вирішенні питань місцевого значення значною мірою залишається невикористаним. Головною причиною цього є те, що Закон „Про всеукраїнський та місцеві референдуми” є явно застарілим (Закон був прийнятий у 1991 р.), суперечить демократичним стандартам і фактично унеможливлює проведення референдумів без згоди місцевої влади (ініціювання, організація та проведення місцевого референдуму потребує прийняття низки рішень органами місцевого самоврядування, без яких проведення референдуму може бути заблоковане). Саме тому не викликає подиву той факт, що ініціативи стосовно проведення референдумів на місцевому рівні у більшості випадків завершуються ще на етапі їх ініціювання. Процедурна частина Закону „виписана” настільки недосконало (порівняно з будь-яким із виборчих законів), що провести референдум за Законом без фальсифікацій і спотворення результатів волевиявлення фактично неможливо. Саме тому створення належних умов для участі членів громад у вирішенні питань місцевого значення шляхом місцевих референдумів потребує кардинального перегляду зазначеного Закону. 

У вересні 2010 р. Кабінетом Міністрів на розгляд парламенту було внесено проект Закону „Про місцевий референдум” (р.н. 7082), який було ухвалено парламентом у першому читанні 19.04.2011 р. Цей проект містить ряд суттєвих недоліків. Як наслідок – навіть у разі його схвалення як Закону він навряд чи розширить можливості впливу громадян на вирішення питань місцевого значення. Зокрема, законопроект обмежує перелік питань, що в обов’язковому порядку виносяться на місцевий референдум, лише єдиним питанням – реорганізації та ліквідації діючих комунальних дошкільних навчальних закладів, хоча перелік таких питань потребує суттєвого розширення. Як і в чинному Законі, процедура ініціювання, організації та проведення місцевого референдуму визначена таким чином, що органи місцевого самоврядування зможуть легко блокувати винесення на референдум тих питань, у вирішенні яких місцева влада не зацікавлена. Крім того, регулювання процедури ініціювання, організації та проведення референдумів за якістю правового регулювання суттєво поступається якості регулювання виборчих процедур. Таким чином, законопроект „Про місцевий референдум” потребує кардинального перегляду перед схваленням його в цілому як Закону. 

Реалістичним шляхом вирішення викладеної проблеми учасники Мережі підтримки реформ вважають консолідований вплив громадськості, експертів та зацікавлених представників місцевого самоврядування на парламент з метою включення до зазначеного законопроекту положень, які б зробили можливим проведення місцевого референдуму – насамперед за ініціативою громадськості та з метою розгляду широкого кола питань, та прийняття законопроекту у вигляді, підтриманого широкими експертними та громадськими колами.