Європейський досвід транскордонного співробітництва: існуючі проблеми та шляхи їх вирішення
Традиційно кордони між європейськими державами завжди сприймалися як перешкода для розвитку прикордонних регіонів, а щоденні контакти на кордонах не представлялися можливими у силу окремих історичних причин та з міркувань безпеки.
З початку процесів європейської інтеграції важливість кордону як бар’єру між країнами-членами Європейського Союзу значно знизилась, особливо в рамках Шенгенської зони. Ці процеси розпочалися наприкінці 80-х років минулого століття, коли торгівля та інші контакти між членами тодішнього Європейського Співтовариства значно зросли як результат поступу в напрямку єдиного ринку. Виникла необхідність спростити переміщення через внутрішні кордони Співтовариства.
Перетворення внутрішніх кордонів з бар’єрів на «двері» стало одним з головних інструментів європейської політики. Скасування ж контролю на внутрішніх кордонах створило необхідність забезпечення бар’єрної функції загальних зовнішніх кордонів. Після розширення ЄС у 2004 та
2007 роках і Шенгенської зони у 2007 році, на нових кордонах Євросоюзу був введений візовий режим.
Однією з головних умов транскордонного співробітництва є добре функціонуючий кордон, який гарантує прикордонну безпеку і зводить до мінімуму негативні наслідки транскордонної злочинності, забезпечуючи при цьому легкий перетин кордону. Корупційні дії представників влади на кордоні є основною перешкодою для ефективного транскордонного співробітництва на східному кордоні ЄС. Контрабанда високовартісних товарів підриває бізнес чесних підприємців у прикордонних районах, що в результаті призводить до зниження фіскального доходу.
Хоча транскордонне співробітництво на зовнішніх кордонах ЄС створює багато викликів, в той же час воно є однією з переваг регіонів, що знаходяться на східному кордоні Євросоюзу. Транскордонне співробітництво є також одним з основних факторів динамічного розвитку добросусідських відносини між європейськими країнами.
Транскордонне співробітництво є невід’ємним елементом економічного і соціального планування, яке дозволяє прикордонним регіонам наздоганяти інші частини своїх країн, а також ставати “точками з’єднання” в рамках інтегрованої Європи. Фінській та норвезькій досвід співпраці на їх кордонах з Росією можна розглядати в якості моделей успішного транскордонного співробітництва. Незважаючи на те, що операційне середовище на півночі має свої особливості, більшість транскордонних практик Фінляндії та Норвегії заслуговують на детальне вивчення іншими східними прикордонними районами ЄС, а також країнами «Східного партнерства».
Важливо, що обов’язки регіонального розвитку та транскордонного співробітництва чітко покладаються Законом на регіональну владу або асоціації місцевих органів влади на регіональному рівні. Мається на увазі покладання обов’язків управління програмами на регіональні органи влади, які повинні мати необхідний рівень компетенції та ресурси. Хоча стратегії національного розвитку мають безпосереднє відношення до розвитку регіонів, лише регіональний рівень здатний розпізнати дійсні потреби на місцях. Основним завданням структур на державному та рівні ЄС є створення стійкої правової та інституційної бази і забезпечення необхідного співфінансування для розвитку транскордонного співробітництва між регіональними акторами. Водночас вкрай важливо, щоб регіональні та місцеві актори демонстрували свою прихильність транскордонному співробітництву шляхом власного фінансування тих чи інших проектів на додаток до ресурсів на центральному рівні.
Основною передумовою для успішного транскордонного співробітництва є виявлення акторами спільних потреб, інтересів та напрямків розвитку територій по обидві сторони кордону. На відміну від фінансової конкуренції регіонів, підготовка та реалізація ними проектів, спрямованих на вирішення спільних проблем, є набагато ефективнішими. Це вимагає застосування підходу «знизу вгору» при визначенні найбільш істотних питань в програмах транскордонного співробітництва ЄС і постійних консультацій із зацікавленими регіонами при встановленні географічних кордонів програм. Як показують приклади фінсько-російського та норвезько-російського кордонів, такий підхід є ефективним за умов добре розвиненої співпраці між регіональними та місцевими органами влади.
Наприклад, Карельський досвід показує, що Єврорегіон, який складається з відповідних регіональних органів влади в зоні дії програми транскордонного співробітництва ЄС, може робити серйозний вклад у розробку та реалізацію цієї програми. Члени Правління Єврорегіону можуть використовувати їх значний вплив у своїх столицях і в Брюсселі, щоб сприяти досягненню цілей свого регіону. Позиції та думки учасників Єврорегіону з приводу спільної стратегії регіонального розвитку також враховуються керівними органами Програми в процесі управління та відбору проектів.
Створення постійно діючих платформ транскордонного політичного співробітництва є дуже важливим для підтримання стійких відносин. Наприклад, у Баренцевому регіоні, структури багатостороннього співробітництва на регіональному та національному рівнях створили цінну платформу для політичних контактів, реалізації спільних ініціатив і виявлення проблемних зон.
Програма транскордонного співробітництва ENPI Карелія вирішила застосовувати т.зв. методи двопрограмного управління, які раніше не використовувалися в транскордонних проектах на східному кордоні ЄС. Проведення тематичних конкурсів призвело до збільшення кількості високоякісних проектних заявок, які доповнювали одна одну і надавали значний імпульс в розвитку конкретних секторів. Використання двофазних раундів подачі заявок також довело свою ефективність. На першому етапі запрошуються короткі концепції з викладенням ідей проектів. Цей метод дозволив уникнути зайвого витрачання часу, оскільки лише відібраним на першому етапі заявникам пропонується підготувати повні заявки на другому етапі. Іншим прикладом застосування нових методів є успішний досвід Норвезької програми малих грантів, спрямованої на підтримку транскордонних ініціатив. Прості, легкі для розуміння аплікаційна форма та звітні процедури дозволяють брати участь у програмі широкому колу зацікавлених осіб.
Фінський досвід демонструє, що управління кордонами має бути засноване на чіткому національному законодавстві та угодах між сусідніми країнами. Для того щоб вберегти інциденти на кордонах від дипломатичних криз, право щоденного управління кордонами має бути передане на регіональний рівень. Система делегування прикордонних функцій на фінсько-російському і норвезько-російському кордонах продемонструвала свою силу в цьому відношенні.
Було підраховано, що мільярди євро втрачаються щорічно через черги транспорту на східному кордоні ЄС, погану інфраструктуру кордонів, корупційні або непрофесійні дії з боку прикордонних органів. Інвестиції у високоякісну прикордонну інфраструктуру довели свою вигідність на всіх зовнішніх кордонах ЄС.
Однією з традиційних перешкод добре функціонуючому управлінню кордонами є суперництво між різними владними структурами на кордоні. В окремих країнах, суперечки з приводу юрисдикції можуть призвести до затримок, а часто і дублювання закупівель технічного обладнання.
У Фінляндії ці проблеми були усвідомлені рано. Співпраця та координація поліції, митних і прикордонних органів значно покращили продуктивність роботи на прикордонних пунктах пропуску і якість технічного нагляду. Додатковою перевагою такого підходу є більш ефективне запобігання корупції. Хоча фінська модель була включена до Шенгенського Каталогу найкращих практик, вона не була прийнята за основу на інших кордонах ЄС. Вздовж фінських та норвезьких кордонів з Росією можна спостерігати добре розвинену співпрацю між органами управління кордонами відповідних держав, яка полягає як у проведенні спільних навчань, так і у спільному виконанні службових обов’язків.
Фінляндії, як малій країні з великим зовнішнім кордоном, довелося вивчати різні методи роботи, які б дозволили зробити прикордонні процедури найбільш ефективними при збереженні необхідного рівня безпеки. З метою досягнення цієї мети було впроваджено кілька нововведень. Низький рівень корупції серед працівників митних та прикордонних органів забезпечується за рахунок використання сучасних технологій. Крім того, фінські прикордонні служби проводять регулярні опитування людей на кордоні на предмет їх задоволеності рівнем обслуговування з метою удосконалення системи. Ці методи заслуговують на увагу та мають бути взяті на озброєння іншими країнами ЄС і «Східного партнерства» з метою скорочення черг, запобігання корупції та підвищення безпеки кордонів в цілому.
Прийняття єдиної шенгенської візи значно полегшило переміщення громадян інших країн до ЄС. Шенгенська віза є одним з головних інструментів попередження незаконної міграції та транскордонної злочинності для країн-членів Євросоюзу. Важливо, що вимоги Візового кодексу ЄС запобігають в’їзду на територію Шенгенської зони осіб, які внесені до спеціального списку в Шенгенській інформаційній системі. Фінський досвід показує, що гнучкі та ефективні методи роботи на кордоні можуть використовуватись в рамках існуючих правил.
Угоди про малий прикордонний рух (МПР) були укладені в багатьох частинах нового східного кордону ЄС. Відносно невеликі зловживання умовами МПР були зафіксовані країнами-членами Євросоюзу. Ці режими в цілому суперечать загальному Шенгенському принципу ефективності контролю на зовнішніх кордонах та скасування контролю на внутрішніх кордонах. Фінляндія стверджує, що гнучка система видачі багаторазових віз є кращим методом підтримки ефективного контролю, ніж надання дозволу жителям прикордонних регіонів в’їжджати на територію всієї Шенгенської зони. Угоди про спрощення візового режиму можуть укладатися між ЄС та сусідніми країнами з метою закріплення взаємності у сфері прикордонного співробітництва. Головною проблемою, що залишається, є технічна: частий перетин кордону швидко вичерпує простір для штампів у паспортах. Враховуючи це, важливим залишається пошук інноваційних рішень з метою подолання вказаної проблеми.
